Conditional Cash Transfer: Pembelajaran dari Amerika Latin untuk Penanggulangan Kemiskinan di Indonesia

Latar Belakang

Masalah kemiskinan sudah menjadi permasalahan global, tidak hanya di negara berkembang bahkan di negara majupun fenomena ini tetap terjadi. Ketika negara berkembang tengah bergelut dengan berbagai program pengentasan kemiskinannya, negara majupun sangat tertarik untuk membahas ini, karena kemiskinan di negara berkembang akan berdampak pada stabilitas ekonomi dan politik mereka.

Todaro dalam bukunya Economic Development (2003), menyebutkan bahwa kemiskinan dan kesenjangan merupakan permasalahan utama pembangunan pada saat ini. Semua negara pada saat ini telah berkomitment untuk mengurangurangi kemiskinan, United Nation (UN) pada bulan Sepetember tahun 2000 telah mempelopori pertemuan tingkat tinggi anggotanya yang bertemakan penanggulangan kemiskinan dan menghasilkan Millenium Development Goals (MDGs), yakni: pertama, menghapuskan tingkat kemiskinan dan kelaparan, kedua, mencapai pendidikan dasar secara universal, ketiga, mendorong kesetaraan gender dan memberdayakan perempuan, keempat, mengurangi tingkat kematian anak, kelima, meningkatkan kesehatan ibu, keenam, memerangi HIV/AIDS, malaria dan penyakit lainnya, ketujuh, menjamin keberlanjutan lingkungan dan kedelapan, mengembangkan kemitraan global untuk pembangunan. Dari kedelapan target MDGs ini, kemiskinan menempati urutan pertama, hal ini juga mengindikasikan bahwa kemiskinan adalah fokus utama yang harus ditanggulangi sebagai prasyarat tercapainya target MDGs yang lain.

Kemiskinan itu bersifat multidimensi, sehingga tidak memungkinkan untuk ditanggulangi hanya dengan satu jenis program intervensi saja. Sebab, kemiskinan bukan saja soal kurangnya tingkat pendapatan seseorang, atau satu rumah tangga, sehingga berada di bawah satu tingkat kepantasan yang disebut dengan garis kemiskinan. Lebih dari itu, kemiskinan harus dipahami sebagai keterbatasan akses seseorang, atau satu rumah tangga, terhadap kemungkinan untuk mengembangkan diri sehingga dapat layak berperan aktif dalam kehidupan bermasyarakat pada umumnya, dan aktif dalam suatu rantai produksi pada khususnya. Sebagai suatu bentuk defisiensi dari mutu modal manusia, maka kemiskinan menyentuh sendi-sendi pendidikan dan kesehatan individu ataupun rumah tangga.

Program penanggulangan kemiskinan, perlu memperhatikan keberlanjutan dari proses keluar dari status miskin. Kondisi yang diharapkan adalah perbaikan mutu modal manusia, terutama pendidikan dan kesehatan. Program penanggulangan kemiskinan perlu memastikan bahwa generasi berikutnya dari si miskin harus bisa memiliki kedua modal tersebut secara memadai.

Dalam hal ini diperlukan target yang jelas, yakni sebagai upaya mengintervensi kelompok miskin di suatu masyarakat agar dapat keluar dari kondisi kemiskinan. Kelompok miskin biasanya tidak memiliki aset produktif, akses kepada pendidikan yang merupakan aset jangka panjang bagi penanggulangan kemiskinan. Di sisi lain, pertumbuhan ekonomi merupakan solusi jangka panjang dari penanggulangan kemiskinan. Namun demikian, efek menetes ke bawah (trickle-down effect) tidak dapat diandalkan sebagai satu mekanisme penanggulangan kemiskinan yang cepat dan secara langsung menyentuh kelompok miskin tersebut. Dalam banyak hal, kelompok miskin tidak berada di sektor formal dimana pertumbuhan ekonomi lebih memiliki pengaruh bagi peningkatan pendapatan masyarakat.

Conditional Cash Transfer Programmes: Experiences From Latin Amerika

Dalam artikel yang dimuat oleh Cepal Review Edisi 86 pada Agustus 2005, Pablo Villatoro menuliskan gambaran bagaimana intervensi CCT ini telah berhasil mengurangi penduduk miskin di beberapa Negara Amerika Latin, yakni The National Bolsa Escola Programme di Brazil, The Programme for The Eradication of Child Labour juga di Brazil, The Fammilies in Action Programme di Colombia, The Social Protection Network di Nicaragua dan The Oportunidades Programme di Mexico.

Program Bolsa Familia dimulai pada bulan Oktober 2003 adalah bentuk intervensi CCT yang utama di Brasil. Pada tahun 2004, menurut catatan administrasi Departemen Pembangunan Sosial Brasil, penerima bantuan keseluruhan program CCT mencapai 15 juta orang. Target dari Bolsa Familia adalah keluarga miskin dengan pendapatan per kapita bulanan kurang dari R$ 100 (sekitar US$ 40). Keluarga miskin tersebut harus terdaftar di daftar nasional (cadastro unico). Nilai bantuan bervariasi berdasarkan nilai pendapatan per kapita bulanan tersebut dan komposisi anggota RT. Keluarga miskin yang paling parah, dengan pendapatan per kapita kurang dari R$ 50 per bulan, mendapatkan bantuan bulanan sebesar R$ 50. Keluarga miskin dengan pendapatan per kapita bulanan antara R$ 50-100 akan mendapatkan bantuan apabila memiliki anak berumur 0-15 tahun dan/atau perempuan hamil. Bantuan untuk setiap anak sebesar R$ 15, maks. untuk 3 orang anak. Persyaratan program ini adalah bahwa anak usia sekolah harus mengikuti pelajaran sekolah minimal 85 persen, kartu imunisasi yang terisi secara benar untuk anak 0-6 tahun, dan kunjungan teratur ke fasilitas kesehatan untuk perempuan hamil dan ibu menyusui. Program lainnya yang diterapkan di Brazil adalah The programme for The Eradication of Child Labour, mirip dengan program yang diatas hanya lebih difokuskan pada penghapusan pekerja anak, karena fenomena pekerja anak di Brazil sangat tinggi, terutama di daerah perkotaan dan program inipun dijalankannya beriringan dengan program yang sebelumnya (PETI), dengan prasyarat yang juga sama yakni anak-anak harus bersekolah minimal 80% kehadirannya, karena apabila anak-anak dibiarkan hidup dijalanan maka mereka sangat rentan dengan aktivitas jalanan yang berdampak buruk seperti prostitusi, narkotika, pencurian dan berbagai tindakan illegal lainnya.

Tidak terlalu jauh berbeda dengan The Families in Action Programme di Colombia, yang juga merupakan bagian dari Social Support Network, jaring pengaman sosial yang telah dimulai sejak 1999 oleh pemerintah Colombia. Dengan tujuan utamanya peningkatan mutu modal manusia terutama anak umur 0 sampai 17 tahun dari keluarga miskin di sana dengan memberikan investasi di bidang kesehatan, nutrisi dan pendidikan. Dampak jangka pendek yang diharapkan dari program ini adalah peningkatan terhadap gizi, yakni memperluas keragaman diet dan mengurangi hambatan tumbuh kembang pada balita dan kasus gizi buruk, dan hasilnya sangat positif menuju perbaikan. Syarat penerima bantuan ini adalah untuk rumah tangga miskin dengan anak bersekolah yang harus memenuhi persyaratan 80 % absensi atau tingkat kehadiran di sekolah dan pemeriksaan ke pusat layanan kesehatan masyarakat termasuk memonitoring pertumbuhan anak.

Selanjutnya pengalaman dari Nikaragua dengan program The Social Protection Network (Red de Proteccion Social). Penerapan CCT di Nikaragua dimotivasi oleh keinginan menyediakan jaring pengaman sosial (social safety nets) yang dipadukan dengan program untuk pengentasan kemiskinan. Memang di masa krisis, jaring pengaman sosial ini sangat dibutuhkan. Pilot program yang disebut RPS ini dimulai tahun 2000, dengan anggaran sebesar USD 11 juta. Anggaran sebesar itu setara dengan sekitar 0,2 persen GDP Nikaragua, atau sekitar 2 persen dari anggaran pemerintah untuk pendidikan dan kesehatan. Setelah diimplementasikan dengan sukses, maka pada tahun 2002 program ini membesar menjadi USD 22 juta. Dengan ketersediaan dana sebesar ini, maka program RPS ini dapat diteruskan untuk tiga tahun ke depan. RPS memiliki dua komponen utama: (1) pangan, kesehatan dan nutrisi; dan (2) pendidikan. Keluarga miskin menerima transfer tunai untuk suplemen pengeluaran makanan setiap dua bulan, dengan total USD 224 per tahun, jika menghadiri suatu workshop pendidikan dua-bulanan dan balita-nya untuk pemeriksaan di fasilitas kesehatan yang ditunjuk. Tema workshop tersebut bervariasi dari sanitasi dan kebersihan, nutrisi, kesehatan reproduksi, dan lain-lain. Keluarga miskin juga menerima transfer tunai untuk pendidikan, setiap dua bulan. Transfer tunai ini terdiri dari dua komponen: (i) sejumlah tertentu (fixed) untuk setiap keluarga sebesar USD 112 per tahun, dan (ii) sejumlah USD 21 per tahun (dibayarkan di awal tahun ajaran) untuk setiap anak yang memenuhi kriteria di setiap keluarga. Syarat bantuan ini adalah anak umur 7-13 yang belum menyelesaikan kelas 4 pendidikan dasar harus terus berada di sekolah. Insentif juga disiapkan untuk guru, berdasarkan jumlah anak yang mendapatkan bantuan. Setengah diberikan kepada guru yang bersangkutan, dan setengahnya lagi diberikan kepada sekolah. Sebagai persyaratannya, guru harus memasukkan laporan perkembangan kegiatan. Insentif kepada guru dan sekolah ini juga merupakan kompensasi dari ukuran kelas yang menjadi lebih besar sejak diterapkannya RPS ini.

Terakhir pembelajaran dari Mexico dengan The Oportunidades Programme, pemerintah Mexico telah membuat program penanggulangan kemiskinan yang diharapkan dapat meningkatkan mutu modal manusia. Program ini dikenal dengan nama Progresa, dan dimulai pada tahun 1997 sebagai suatu pilot project di negara bagian Campeche. Pada tahun 2002, program ini diperbesar dan diperbaiki menjadi apa yang saat ini dikenal dengan nama Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Pada tahun 2004, program ini mengintervensi sejumlah 5 juta keluarga, yang meliputi sekitar 18 persen dari total penduduk Mexico. Intervensi dilakukan di sejumlah 86 ribu lokasi, yang sekitar 96 persennya ada di daerah perdesaan dengan penduduk kurang dari 2.500 orang. Keseluruhan intervensi ini berlokasi di sekitar 2.435 daerah setingkat kabupaten/kota di Indonesia. Saat itu, program Progresa ini menghabiskan sekitar USD 2,5 juta (atau sekitar 0,3 persen dari GDP Mexico). Jenis intervensi meliputi transfer kepada anak-anak di kelas 3-9, transfer tunai dan in-kind untuk mendukung peralatan sekolah, paket kesehatan dasar untuk anggota keluarga, transfer tunai untuk pengeluaran keluarga, suplemen gizi untuk balita berumur 4-23 bulan dan anak gizi buruk berumur 2-5 tahun, dan perempuan hamil atau menyusui. Transfer tunai dengan demikian memiliki dua komponen, yakni, pertama, transfer pendidikan, diperuntukkan bagi anak berumur 7 tahun. Nilai transfer meningkat berdasarkan jenjang pendidikan, dan nilainya lebih tinggi bagi anak perempuan di sekolah menengah. Di tahun 1999, nilai bantuan bulanan dimulai dari 80 pesos. Komponen kedua, ialah ‘transfer makanan’ yang nilainya sebesar 125 pesos untuk setiap keluarga. Jumlah ini diberikan apabila keluarga yang bersangkutan secara reguler melakukan pemeriksaan kesehatan, dan juga workshop bulanan tentang nutrisi dan kebersihan. Selain itu, keluarga dengan anak di bawah tiga tahun menerima suplemen nutrisi bulanan (dalam bentuk in-kind). Secara umum, nilai transfer yang diterima satu keluarga adalah sekitar 20 persen dari total pengeluran konsumsi RT. Uang bantuan tersebut diberikan kepada ibu, dengan harapan dapat memberi dampak maksimal kepada anak. Nilai transfer juga disesuaikan dengan inflasi setiap enam bulan.

Conditional Cash Transfer sebagai Bagian dari Sistem Jaminan Sosial

Sistem jaminan sosial yang baik adalah yang ditujukan untuk mencegah kemiskinan dan memacu pertumbuhan ekonomi. Beberapa kharakteristik sistem jaminan sosial yang baik adalah jika mampu memberikan manfaat yang berarti bagi peserta dan keluarganya sekalipun sebagai program dasar, adanya kecukupan keuangan negara, perusahaan dan masyarakat, terdapat asas pemerataan dan keadilan bagi seluruh anggota masyarakat, pemerintah dan sektor swasta harus juga mampu melakukan efisiensi penggunaan sumber dan adminisrasi, terakhir diperlukan kontrol terhadap pemberi kerja mengenai kepatuhan dan badan penyelenggara dalam memberikan pelayanan kepada peserta dan pengembangan dana milik peserta.

Perlindungan social (social protection) yang merupakan bagian dari sistem jaminan sosial, tidak hanya berbicara tentang masalah ketidakberdayaan, tapi bagaimana mendorong peningkatan kehidupan sosial, salah satunya dengan transfer sosial yang dapat berupa bantuan tunai, barang atau kupon. Conditional Cash Transfer (CCT) adalah salah satu program intervensi penanggulangan kemiskinan yang berbasis uang tunai. Dengan target yang jelas dapat mengidentifikasi secara tepat siapa dan dimana lokasi satu keluarga miskin, dan selanjutnya intervensi akan diterapkan kepada keluarga tersebut. Dengan transfer tunai ini, keluarga miskin akan secara langsung dapat meningkatkan pengeluaran rumah tangganya, dan pada gilirannya membawa keluarga ini ke atas garis kemiskinan yang telah sebelumnya ditetapkan.

Namun kita dapat melihat juga, artikel ini masih kurang dalam membahas bahwa apakah transfer tunai adalah satu-satunya cara dalam penanggulangan kemiskinan, karena terdapat pandangan lain bahwa CCT bukanlah sebagai jalan keluar berkelanjutan dari suatu intervensi penanggulangan kemiskinan. CCT akan menciptakan ketergantungan kepada bantuan pemerintah. Cara ini tidak merangsang satu keluarga untuk secara aktif berusaha keluar dari status miskin. Padahal, keaktifan ini penting bagi keluarga tersebut jika ingin secara permanen keluar dari kemiskinan itu sendiri. Tapi memang disisi lain, artikel ini cukup jelas menggambarkan bahwa dengan memberi transfer tunai, maka program CCT ini akan berdampak kepada pengentasan kemiskinan di jangka pendek, dan dengan memberi persyaratan yang berkaitan dengan peningkatan mutu modal manusia, maka program CCT ini memiliki dampak kepada pengentasan kemiskinan di jangka panjang. CCT diberikan dengan syarat bahwa rumah tangga miskin memenuhi ketentuan yang digariskan. Dengan demikian program CCT ini mengeksploitasi komplementaritas antara kecukupan pendapatan, perbaikan pendidikan, dan perbaikan status kesehatan secara bersama-sama. Ketika diimplementasikan, program ini secara langsung mendorong koordinasi di antara institusi pemerintah yang mengurusi perencanaan pada umumnya, sektor kesehatan, dan sektor pendidikan. Tentu saja apabila didesain dengan komponen sektoral yang lebih banyak, maka program CCT ini mendorong kerjasama antar institusi pemerintah yang lebih besar lagi.

Dalam hal ini, kegiatan pemantauan memegang peranan penting. Pemantuan memastikan bahwa rumah tangga penerima transfer ini memenuhi seluruh syarat yang ditetapkan. Pemantauan juga perlu secara kontinu dijalankan untuk memastikan bahwa rumah tangga tersebut bisa segera keluar dari status miskin, melalui penggunaan transfer tunai tersebut dengan baik dan benar. Satu karakteristisk unik yang ditawarkan oleh CCT ini adalah rasa tanggung jawab dari sisi penerima transfer. Dengan mengkaitkan syarat pemberian transfer tunai dengan partisipasi di bidang pendidikan dan kesehatan maka ini akan menimbulkan rasa tanggung jawab di sisi penerima bantuan, dalam jangka panjang.

Indonesia, Program Keluarga Harapan, dan Sistem Perlindungan Sosial

Diawali dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Indonesia (RPJP) dimana dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) pertama (2005-2009) adalah meningkatnya kesejahteraan masyarakat Indonesia di tandai dengan menurunnya angka pengangguran dan jumlah penduduk miskin sejalan dengan pertumbuhan ekonomi yang berkualitas. Dimana hal ini sesuai dengan komitmen Indonesia yang tertuang dalam MDGs, dimana kita akan mengurangi kemiskinan hingga setengahnya (dari tahun 2000) pada tahun 2015 nanti. Program penanggulangan kemiskinan dan pengangguran di prioritaskan untuk, pertama, mendorong pertumbuhan yang berkualitas dengan menciptakan kesempatan kerja yang memadai, industri padat pekerja, perdagangan dan ekspor serta usaha mikro, kecil dan menengah, kedua, meningkatkan akses masyarakat miskin ke pelayanan dsar (kesehatan, pendidikan, infrastruktur dasar, pangan dan gizi), ketiga, pemberdayaan masyrakat miskin, melalui pembangunan berbasis masyarakat ekonomi, social dan lingkungan, memberikan lapangan pekerjaaan, missal dengan program nasional pemberdayaan masyarakat, keempat, memperbaiki system perlindungan sosial lewat bantuan sosial, jaminan sosial berbasis asuransi kepada masyarakat miskin dan pelaksanaan bantuan tunai bersyarat (cash conditional transfer) melalui Program Keluarga Harapan.

Program Keluarga harapan (PKH) adalah program perlindungan sosial melalui pemberian uang tunai kepada rumah tangga sangat miskin, dimana sebagai imbalannya rumah tangga sangat miskin tadi diwajibkan untuk memeriksakan anggota keluarganya ke Puskesmas dan atau menyekolahkan anaknya dengan tingkat kehadiran sesuai ketentuan. Manfaat yang diharapkan dari program ini adalah, satu, dalam jangka pendek memberikan income effect kepada rumah tangga miskin melalui pengurangan beban pengeluaran rumah tangga miskin, kedua, untuk jangka panjang dapat memutus rantai kemiskinan antar generasi melalui peningkatan kualitas kesehatan/nutrisi, pendidikan dan kapasitas pendapatan anak di masa depan serta memberikan kepastian kepada si anak tentang masa depannya, ketiga, merubah perilaku keluarga miskin untuk memberikan perhatian yang besar kepada pendidikan dan kesehatan anaknya, keempat, mengurangi pekerja anak, dan terakhir, kelima, mempercepat pencapaian MDGs.

Untuk tahap awal ini (2007) intervensi penanggulangan kemiskinan berbasis transfer tunai (CCT) yang disebut Program Keluarga Harapan (PKH) ditujukan untuk 500.000 rumah tangga sangat miskin, yang mempunyai anak usia 0-15 tahun atau ibu yang sedang hamil pada saat survey registrasi dan akan dilakukan pengecekan ulang untuk mengeliminir kesalahannya. Melalui pemilihan random berdasarkan data kemiskinan terpilih 48 kabupaten dan 348 kecamatan di 7 propinsi di Indonesia (DKI Jakarta, Jawa barat, Jawa Timur, Sumatera Barat, Sulawesi Utara, Gorontalo dan Nusa Tenggara Timur). Sebagai langkah awal yang harus dilakukan untuk program ini adalah kegiatan uji coba dan evaluasi. Dimana dua kegiatan ini akan sangat penting karena dari sisi ekonomi, uji coba akan memperbaiki rancangan dan efektivitas program dan dari segi sosial politik, uji coba akan meningkatkan transparansi, akuntabilitas, dan kredibilitas program. Pada saat ini pilot project telah dilakukan, dengan berbagai persiapan pelaksana mulai dari penyusunan target, survey, pentiapan verivikasi, pelatihan fasilitator, sosialisasi di wilayah pelaksanaan hingga pengembangan system data dan informasi, kesemuanya ini dilakukan agar proses monitoring dan evaluasinya akan berjalan dengan baik, sehingga bagaimana bentuk kemajuan dari rumah tangga miskin yang diintervensi akan teridentifikasi baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Dari program ini jelas diharapkan upaya penanggulangan kemiskinan sebagai bagian dari jaring pengaman sosial dan sistem jaminan sosial di Indonesia dapat diharapkan keberhasilannya, kita lihat saja.

2 thoughts on “Conditional Cash Transfer: Pembelajaran dari Amerika Latin untuk Penanggulangan Kemiskinan di Indonesia

  1. Wong.
    Setelah membaca artikel Wong, sepertinya aku punya guru ekonomi baru nih. Analisanya mendalam banget.
    Kalau ekonomi pembangunan digabungkan denga energi lingkungan, sepertinya klop.
    Selamat belajar ya.

    Kun

  2. saya salah satu pendamping program keluarga harapan… di gunungkidul, DIY…
    kami harap program ini tetap dilanjutkan .. namun dalam kemasan yang lebih baik. Bukan melulu dg memberi mrk uang dg prsayaratan tertentu,… jangan hanya monoton spt ini.. kami menanti peningkatan kreatifitas program PKH…
    TRIMS

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s